Prima și deocamdată unica inițiativă de a elabora măsuri focusate pe rezolvarea conflictelor teritoriale din vecinătatea comună a avut loc în cadrul discuțiilor UE-Rusia despre formarea a „patru spații comune UE-Rusia”, lansată la summitul din Sankt-Petersburg, în 2003. Deși UE și Rusia au adoptat „foi de parcurs” pentru a traduce în viață „spațiile comune”, acest lucru nu s-a soldat cu succes. Lansarea Politicii Europene de Vecinătate în 2004 și reorientarea geopolitică a statelor est-europene spre Vest, inclusiv în rezultatul protestelor democratice în masă (Georgia – „Revoluția Rozelor” în 2003; Ucraina - „Revoluția Oranj” în 2004), au fost interpretate de Rusia drept ingerință în zona sa de influență.

Agresiunea militară a Rusiei împotriva Georgiei în 2008 și transpunerea inițiativei polono-suedeze a Parteneriatului Estic în 2008-2009 au ridicat tensiunea în relațiile UE-Rusia. Iar căderea relațiilor bilaterale la temperaturi negative a avut loc după anexarea Crimeii și sprijinirea militarizată a separatismului teritorial în regiunile Luhansk și Donbas, începând cu 2014. Expansionismul militar și hibrid al Rusiei a determinat introducerea și menținerea sancțiunilor pe durata ultimilor șapte ani. În asemenea context tumultuos, discuția ruso-comunitară despre identificarea în comun a unor soluții pentru conflictele din vecinătatea comună a dispărut de pe radar.

Inițiativa României și realitatea din teren

În prezent, la inițiativa României, în interiorul UE, s-ar fi discutat activ despre o abordare europeană centrată pe rezolvarea conflictelor teritoriale din regiunea Mării Negre. Detaliile acestei abordări sunt necunoscute publicului. Potrivit cercetătorului Vladimir Socor, Ministerul de Externe al României, în frunte cu Bogdan Aurescu, a elaborat un set de recomandări, care sunt tatonate în discuțiile cu statele membre și instituțiile UE responsabile de afacerile externe europene. Sugestiile părții române însumează diverse inițiative și mecanisme care, la prima vedere, există într-o formă sau altă, separat și desincronizat.

Printre ideile circulate de diplomația română se numără (1) crearea unui format de coordonare pe subiectul conflictelor teritoriale între UE și Georgia, Moldova și Ucraina. Deja există formatul “Trio-ului Asociat”, instituit de aceste țări în mai 2021. La nivel de președinți de țară, Trio-ul s-a pronunțat în favoarea căutării unor soluții pașnice de rezolvare a conflictelor teritoriale (IPN, Iunie 2021), care însă „să extindă rolul și angajamentul UE”.

O altă propunere utilă constă în (2) numirea unui responsabil al UE pe problematica conflictelor teritoriale, care să coordoneze programele europene destinate dezvoltării rezilienței statelor în cauză. Pe de o parte, UE implementează „5 principii” riguroase de interacțiune cu Rusia, care sunt indispensabile și strâns legate de politica sancțiunilor. Într-o manieră deschisă, UE obiectează împotriva sferei de influență privilegiată pe care Rusia o urmărește în vecinătatea post-sovietică vestică. De asemenea, Bruxelles-ul nu se eschivează de la evidențierea factorului rusesc ca parte la conflictele teritoriale din Georgia, Moldova și Ucraina, nicidecum nu ca mediator cu intenții pozitive (UE, Iunie 2021). Pe de altă parte, UE deja a formulat o serie de instrumente pentru a consolida reziliența statelor din PaE, inclusiv pe partea fortificării instituțiilor de stat și a securității vecinilor săi estici (UE, Martie 2020).

Tot din lista de recomandări face parte (3) propunerea de a prelua și replica modelul moldovenesc de atragere a regiunii transnistrene în procesul de liberalizare a comerțului cu UE, în schimbul îndeplinirii componentei comerciale a Acordului de Asociere. Dinamizarea exporturilor de bunuri spre piața europeană (ianuarie-iunie 2021: UE - 38% din totalul exporturilor transnistrene; Rusia – sub 10%) permite atingerea unui anumit grad de „europenizare” a practicilor comerciale din regiune și respectiv uniformizarea lor cu cele aplicate de autoritățile constituționale. În consecință, crește dependența de piața UE, care poate spori relevanța vocii politice a UE în rândul decidenților separatiști. Există însă aspectele negative, care ridică semne de întrebare legate de utilitatea modelului moldovenesc. În primul rând, succesul exporturilor de bunuri transnistrene (metale prelucrate) spre piața UE se datorează avantajului competitiv oferit de costurile de producție mici ale companiilor din regiune, care este posibil grație prețului redus pentru gazele naturale rusești. Mai mult ca atât, regiunea nu achită pentru gazul consumat, fapt ce a determinat creșterea datoriei la gaze față de Rusia până la aproape 7 miliarde dolari. Concomitent, economia din regiune dispune de materie primă pentru a livra bunuri spre UE din contul anumitor scheme gri (controlate de oligarhi locali), precum și a contrabandei din Ucrainei (regiunea Odesa). Aceste „beneficii” urmează să fie lichidate. Planul de guvernare al noului executiv de la Chișinău vizează combaterea schemelor de corupție din sectorul public, iar Președintele Maia Sandu a inițiat discuții cu Kievul cu privire la modalitățile de cooperare pentru a demara acțiuni de anti-contrabandă transfrontalieră. 

Adunate și aranjate într-o abordare integrată și strategică, elementele sus-menționate și altele neprezentate deocamdată publicului, pot contribui la conturarea unei abordări punctuale, pro-active și actualizate a UE față de conflictele teritoriale din proximitate sa. Totodată, la elaborarea unei abordări europene vizavi de conflictele teritoriale va trebui să fie asigurată o interoperabilitate impecabilă cu instrumentele deja utilizate – PaE-ul preconizat după anul 2020 și „cele 5 principii” „de fier”  în relația cu Rusia. Mai mult ca atât, actorii europeni necesită o evaluare obiectivă și minuțioasă a modelelor de interacțiune cu conflictele teritoriale, propuse drept bune practici. Experiența moldovenească legată de integrarea comerțului din regiunea transnistreană în exporturile către UE conține o serie de aspecte îngrijorătoare, care riscă să provoace instabilitate.

Patru conflicte teritoriale distincte

„Politica externă post-factum” pentru care UE este deseori criticată, deși corespunde întocmai caracterului civil al puterii europene, are o eficiență limitată ce nu reușește nicidecum să descurajeze actori regionali belicoși, precum Rusia. Acest lucru este văzută de la Moscova ca o slăbiciune structurală a adversarului său geopolitic din Vest (IPN, Noiembrie 2020). De aceea, pentru a depăși handicapul „diplomației declarațiilor”, UE are nevoie de o abordare care ia în calcul realitățile locale ale conflictelor teritoriale. Mai exact, din partea UE, este necesar un realism sincer vizavi de urmările războiului azero-armean din 2020, stagnarea în reglementarea diferendului transnistrean, ocupația militară “mișcătoare” (schimbarea tacită a frontierelor în interiorul Georgiei), precum și continuarea agresiunii militare rusești în Luhansk și Donbas.

În mod practic, UE are capacitatea de a influența situația de pe loc doar în cazul Moldovei, având la dispoziție câteva instrumente: 1) participarea în calitate de observator în formatul de negocieri “5+2”; 2) finanțarea măsurilor de consolidare a încrederii, cu ajutorul programelor implementate de agenția ONU (PNUD); 3) monitorizarea implementării prevederilor Zonei de Liber Schimb Aprofundat și Cuprinzător (ZLSAC) de către autoritățile și companiile exportatoare din regiunea separatistă; 4) desfășurarea Misiunii EUBAM la frontiera cu Ucraina pe segmentul transnistrean, în perioada 2005-2023, cu posibilitatea reînnoirii extinderii. 

Al doilea loc unde UE are anumite pârghii, deși parțiale, este Georgia. Contribuția UE constă din Misiunea de Monitorizare (EUMM) cu ajutorul căreia este supravegheată situația la linia administrativă cu Abhazia și Osetia de Sud. Misiunea este civilă și evaluează cum este realizat acordul de încetare a focului, semnat în august 2008. De la bun început, mandatul misiunii a fost insuficient pentru a constrânge Rusia să pună în aplicare acordul agreat, al cărui deziderat major este revenirea la status-quo-ul de până la război. În loc de aceasta, partea rusă a facilitat recunoașterea independenței regiunilor separatiste, care beneficiază de asistența militară rusească și mișcă nestingherit „frontierele lor” în interiorul teritoriului georgian.

Prezența UE în cazul Ucrainei nu constă în misiuni civile specializate desfășurate în jurul conflictului teritorial din Donbas. Sancțiunile individuale și cele economice împotriva Rusiei și a actorilor separatiști din teritoriile ocupate și/sau anexate reprezintă principalul instrument pe care UE îl folosește cu fermitate pentru a asista partea ucraineană. Contrar cazului moldovenesc, UE nu este admisă, nici măcar cu statut de observator, în “Formatul Normandez” de negocieri. De asemenea, Ucraina nu beneficiază de misiuni de monitorizare, după modelul georgian.

Pentru conflictul din Nagorno-Karabakh, UE nu are la îndemână niciun instrument, din cele aplicate în Moldova, Georgia sau Ucraina. În ultimele declarații ale oficialilor europeni, accentul s-a pus pe disponibilitatea UE de a oferi medierea în procesul de delimitare și demarcare a frontierelor dintre Armenia și Azerbaidjan. Dar aceste intenții nu sunt luate în serios de către Armenia, care e și mai dependentă de Rusia, deoarece are nevoie de misiunea sa de pacificare în teritoriile din Nagorno Karabakh (Artsakh), rămase în posesie după capitularea din Noiembrie 2020. Ulterior, Armenia ar putea fi de acord cu extinderea mandatului pacificatorilor ruși pentru a realiza delimitarea și demarcarea frontierei cu Azerbaidjan, posibil doar cu permisiunea celui din urmă. În mod similar, propunerea de mediere venită de la Bruxelles nu a primit nicio reacție nici din partea Azerbaidjanului, care arată devotament pentru sporirea ponderii geopolitice a Turciei în Caucazul de Sud, nu cea a UE (IPN, Iunie 2021).

În comparație cu conflictele din Georgia, Moldova sau Ucraina, implicarea Rusiei în conflictul din Nagorno Karabakh este mai degrabă indirect. De o formă abilă, Moscova utilizează vulnerabilitățile Armeniei, care au devenit și mai sesizabile după înfrângerea cauzată de Azerbaidjan, a cărui superioritate militară s-a datorat armamentului turcesc (dronele Bayraktar). Din aceste considerente, abordarea UE pentru Nagorno Karbakh necesită o diferențiere majoră, care să țină cont de implicațiile paralele ale factorului rusesc și turc în regiune.   

În loc de concluzii...

Este cert faptul că UE are nevoie de o abordare specializată pentru soluționarea conflictelor teritoriale din bazinul Mării Negre. Această abordare va trebui însă să fie flexibilă pentru a putea fi relevantă pentru cele patru conflicte existente în Parteneriatul Estic.

UE urmează să adopte o poziție pragmatică. Pentru a exercita o influență eficientă și diferențiată asupra actorilor participanți la rezolvarea conflictelor vizate, oficialii europeni trebuie să reiasă din capacitățile și resursele reale de care dispune sau pe care le pot genera. Chiar dacă în raport cu conflictul transnistrean, Bruxelles-ul are în arsenal mai multe pârghii, unele dintre acestea – orientarea exporturilor transnistrene spre piața UE – implică riscuri ascunse, care necesită o evaluare critică.

Orice abordare europeană inedită, dedicată soluționării pașnice a conflictelor teritoriale din Georgia, Moldova, Ucraina și Nagorno Karabakh, va schimba regulile jocului doar dacă UE va lăsa deschise toate opțiunile pașnice pe care le folosește în prezent. Așadar, misiunile civile noi ar putea fi benefice pentru stabilizarea situației, în special în Ucraina. Susținerea măsurilor de consolidare a încrederii ar permite restabilirea dialogului între părțile în conflict - măsură relevantă pentru Georgia și Nagorno Karabakh. Aplicarea sancțiunilor economice față de actorii (non)statali, care agravează conflictul, ar putea fi valabilă pentru Moldova și Georgia. Toate aceste instrumente, încorporate într-o viitoare abordare a UE, pot fi folositoare pentru a descuraja tentativele regimurilor separatiste și a protectorilor lor externi de a destabiliza situația sau de a împiedica soluționarea conflictelor teritoriale, în strictă conformitate cu dreptul internațional.

Această analiză este realizată pentru Fundația germană Hanns Seidel și Agenția de presă IPN.