La originea cauzei află două sesizări depuse de un deputat în Parlamentul Republicii Moldova.

Prin sesizarea depusă la 23 noiembrie 2023, înregistrată cu nr. 252b/2023, autorul, în principiu, i-a solicitat Curții Constituționale să explice, prin interpretarea articolelor 122 alin. (1) și 136 alin. (2) din Constituție, următoarele chestiuni: i) Este competent Consiliul Superior al Magistraturii care activează într-o componență incompletă să numească un judecător la Curtea Constituțională? ii) Sunt afectate independența Curții Constituționale și principiul separației puterilor în stat, în cazul în care Consiliul Superior al Magistraturii numește un judecător la Curtea Constituțională, cu o majoritate simplă, calculată din numărul membrilor prezenți și în care prevalează numărul membrilor non-judecători?

Prin sesizarea depusă la 1 decembrie 2023 autorul i-a solicitat Curții Constituționale să verifice constituționalitatea articolelor 15 alin. (2) și 24 alin. (1) din Legea cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii. Prin aceeași sesizare, deputatul i-a solicitat Curții Constituționale să explice, prin interpretarea articolelor 122 alin. (1) și 136 alin. (2) din Constituție, următoarele chestiuni: i) Numirea judecătorilor constituționali de Consiliul Superior al Magistraturii are loc pe baza unei proceduri administrative, reglementată de legi infraconstituționale, sau pe baza unei proceduri constituționale, reglementată de Constituție? ii) Poate să-și exercite Consiliul Superior al Magistraturii competențele constituționale într-o altă componență decât cea stabilită la articolul 122 alin. (1) din Constituție? iii) Sunt aplicabile prevederile articolelor 9, 15 alin. (2) și 24 alin. (1) din Legea cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii în procesul numirii judecătorilor la Curtea Constituțională? iv) Poate fi reglementată procedura alegerii judecătorilor constituționali prin acte administrative normative adoptate de Consiliul Superior al Magistraturii?

Totodată, autorul sesizării i-a solicitat Curții să declare neconstituțională Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii privind numirea Vioricăi Puica în calitate de judecător la Curtea Constituțională.

Referitor la capătul de cerere care vizează declararea neconstituționalității desemnării de către Consiliul Superior al Magistraturii a Vioricăi Puica în calitate de judecător la Curtea Constituțională, Curtea a reiterat prevederile articolului 135 alin. (1) lit. a) din Constituție, care stabilesc competența materială a Curții și enumeră actele care pot fi verificate de Curtea Constituțională (i.e. legile și hotărârile Parlamentului, decretele Președintelui Republicii Moldova, hotărârile și ordonanțele Guvernului, precum și tratatele internaționale la care Republica Moldova este parte). Legislatorul constituant nu i-a acordat Curții competența de a exercita controlul de constituționalitate a actelor Consiliului Superior al Magistraturii, indiferent de conținutul acestora.

Referitor la solicitările de interpretare a articolelor 122 alin. (1) și 136 alin. (2) din Constituție, Curtea a observat că în ambele sesizări autorul abordează aceleași probleme. Rezumând argumentele autorului, Curtea a reținut că, în principal, sesizările ridica problema cvorumului și a majorității cu care Consiliul Superior al Magistraturii poate adopta hotărâri în vederea realizării atribuțiilor sale constituționale, inclusiv pentru a desemna judecători la Curtea Constituțională. Aceeași chestiune este abordată de autorul sesizării și în capătul de cerere referitor la controlul constituționalității articolelor 15 alin. (2) și 24 alin. (1) din Legea cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii.

Curtea a observat că nu poate examina în mod separat cele două capete de sesizări. Dacă Curtea ar trece la interpretarea Constituției, ea ar efectua, în mod implicit, un control de constituționalitate al normelor infraconstituționale referitoare la cvorum și la majoritatea necesară pentru adoptarea actelor Consiliului Superior al Magistraturii

Având în vedere că prevederile contestate, în redactarea în vigoare, au redus cvorumul de două treimi calculate din 12 membri la două treimi calculate din numărul membrilor în exercițiu și au redus majoritatea necesară pentru adoptarea hotărârilor Consiliului, Curtea a considerat necesar să analizeze dacă noile praguri asigură un echilibru corect între condiția asigurării independenței judecătorilor și condiția evitării autoguvernării corporatiste în cadrul Consiliului Superior al Magistraturii.

Analiza Curții

Potrivit articolului 122 alin. (1) din Constituție, Consiliul Superior al Magistraturii este format din 12 membri: șase judecători aleși de Adunarea Generală a Judecătorilor, reprezentând toate nivelele instanțelor judecătorești, și șase persoane care se bucură de o înaltă reputație profesională și integritate personală, cu experiență în domeniul dreptului sau în alt domeniu relevant, care nu activează în cadrul organelor puterii legislative, executive sau judecătorești și nu sunt afiliate politic.

Curtea a constatat că Constituția nu stabilește cerințe referitoare la cvorumul necesar pentru ca ședința Consiliului Superior al Magistraturii să fie deliberativă și nici nu stabilește vreo majoritate necesară pentru adoptarea hotărârilor. În schimb, Constituția prevede că modul de organizare și de funcționare al Consiliului Superior al Magistraturii se reglementează prin lege organică.

Deși legislatorului îi este recunoscută o marjă discreționară la alegerea măsurii din opțiunile disponibile, aceasta nu este una absolută. În Opinia comună a Comisiei de la Veneția și a Directoratului General pentru Drepturile Omului și Statul de Drept al Consiliului Europei nr. 1082/2022 din 20 iunie 2022 privind proiectul de lege pentru modificarea unor acte normative (sistemul judecătoresc) se precizează că cvorumul ar trebui să fie determinat pe baza numărului de membri ai Consiliului Superior al Magistraturii stabilit de Constituție. Presupunând că articolul 15 alin. (2) din Legea cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii stabilește cvorumul de opt membri (două treimi din 12), acest prag se încadrează în gama de soluții acceptabile. De asemenea, pentru a respecta conceptul constituțional al Consiliului Superior al Magistraturii, în special ideea de reprezentare a judecătorilor și a membrilor non-judecători, este important ca majoritățile decizionale să nu fie asigurate exclusiv de voturile unuia dintre aceste grupuri.

Articolul 15 alin. (2) din Legea cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii stabilește că ședința Consiliului Superior al Magistraturii este deliberativă dacă la aceasta participă cel puțin două treimi din membrii care sunt în exercițiul funcției și nu se află în situațiile menționate la articolul 18 alin. (1) din Lege. Curtea a constatat că, prin acest text de lege, legislatorul a renunțat la regula stabilită anterior, care prevedea că ședința Consiliului Superior al Magistraturii este deliberativă dacă la aceasta participă cel puțin două treimi din membrii săi.

Așa cum au susținut autoritățile în opiniile lor, la baza acestei soluții au stat mai multe motive, în particular, demararea procedurii extraordinare de verificare a integrității etice și financiare a candidaților la funcția de membru al Consiliului Superior al Magistraturii, riscul blocării activității Consiliului din cauza numărului insuficient de membri în exercițiu, precum și necesitatea asigurării funcționalității permanente a Consiliului.

În acest context, Curtea a subliniat că, într-o perioadă concretă de timp, componența Consiliului poate oscila de la un număr de membri care asigură cvorumul la unul care nu îl asigură. Cauzele care pot conduce la pierderea cvorumului sunt diverse, e.g. deces, demisii in corpore, boală ș.a. Totuși, nu toate motivele menționate mai sus justifică, la modul abstract, coborârea pragului din care se calculează cvorumul pentru ședințele Consiliului.

În Opiniile Comisiei de la Veneția este subliniat faptul că autoritățile competente să numească în funcție membrii consiliului judiciar ar putea să nu completeze în mod deliberat componența consiliului, ca să aibă un pretext formal pentru a modifica regula cvorumului și a modifica majoritățile care adoptă decizii, ca să submineze activitatea Consiliului prin intermediul unei componențe diminuate a acestuia. În acest sens, este relevantă Opinia referitoare la propunerile de modificare a Legii privind Consiliul Judiciar și judecătorii din Muntenegru, în care este indicat că: „25. […] riscul de blocaj sau de disfuncționalitate a unei instituții – în special a ”instituțiilor de protecție” – nu ar trebui să conducă la abandonarea condiției unei majorități calificate. […] Comisia de la Veneția subliniază că interesul suprem al statului constă în protejarea instituțiilor statului democratic. Respectarea principiului separării puterilor în stat impune ca niciunei puteri în stat/instituții constituționale să nu i se permită, prin inacțiune deliberată sau prin simpla incapacitate de a acționa, să blocheze funcționarea unei alte puteri în stat/instituții constituționale.”

Curtea a reținut că, în prezent, nouă membri din cadrul Consiliului au un mandat deplin, dintre care cinci sunt judecători și patru au fost numiți din rândul societății civile, iar trei mandate continuând să fie vacante. În acest caz, aplicarea articolului 15 alin. (2) din Lege are ca rezultat faptul că cvorumul în cadrul Consiliului este asigurat dacă la o ședință sunt prezenți șase membri. Totuși, o asemenea modalitate de stabilire a cvorumului prezintă mai multe deficiențe din perspectiva independenței justiției și a condiției evitării autoguvernării și corporatismului în cadrul Consiliului.

În primul rând, cvorumul calculat din numărul membrilor în exercițiu permite unui număr redus de membri ai Consiliului să decidă chestiuni importante pentru sistemul judecătoresc. Curtea a reținut că regula cvorumului pentru ședințele Consiliului fixează nu doar numărul minim de membri care trebuie să fie prezenți la o ședință pentru ca aceasta să se desfășoare, ci asigură inclusiv faptul că un număr minim de membri vor ajunge să ia o decizie. Cu cât numărul membrilor prezenți la o ședință este mai mare, cu atât numărul de voturi pentru adoptarea unei decizii trebuie să fie mai mare. Curtea a notat că votul unui număr mai mare de membri contribuie la legitimitatea deciziilor adoptate și a procesului decizional în cadrul Consiliului. Pe de altă parte, un cvorum mic, în situații concrete, ar permite unei categorii de membri (judecători sau non-judecători) să adopte hotărâri.

În al doilea rând, Curtea a constatat că articolul 15 alin. (2) din Lege le permite autorităților abilitate cu numirea membrilor în funcțiile vacante ale Consiliului să facă abuz de competența lor. Curtea a menționat că evaluarea candidaților la funcția de membru reprezintă un exercițiu extraordinar și că acesta își epuizează efectele atunci când este evaluat ultimul candidat înscris în concurs. Ulterior, orice numire în funcție va trebui să parcurgă procedura stabilită în Legea cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii. Pe de altă parte, regula cvorumului reglementată în prezent le permite autorităților să nu completeze funcțiile vacante, subminând procesele în cadrul Consiliului.

În aceste condiții, inacțiunea autorităților are ca rezultat un Consiliu care funcționează cu o componență redusă, iar norma contestată face posibil ca doar doi membri, în cazul unei componențe formate din trei membri, să decidă cele mai importante chestiuni pentru sistemul judecătoresc. Curtea reține că un asemenea scenariu nu este compatibil cu valoarea independenței justiției și cu condiția evitării autoguvernării corporative în cadrul Consiliului.

Așadar, având în vedere considerentele de mai sus, Curtea a subliniat că articolul 15 alin. (2) din Legea cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii nu respectă articolele 116 alin. (1) și 122 alin. (1) din Constituție și urmează a fi declarat neconstituțional.

În capătul privind controlul constituționalității articolului 24 alin. (1) din Legea cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii, Curtea a precizat că considerentele de mai sus se aplică, mutatis mutandis, și în privința acestei dispoziții.

În contextul declarării neconstituționalității prevederilor examinate, Curtea a dispus revigorarea textului ”Ședința Consiliului Superior al Magistraturii este deliberativă dacă la ea participă cel puțin două treimi din membrii lui.” din articolul 15 alin. (2), precum și a textului ”Consiliul Superior al Magistraturii adoptă hotărâri cu votul deschis al majorității membrilor săi, cu excepția cazului prevăzut la art. 19 alin. (4).” din articolul 24 alin. (1) din Legea cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii nr. 947 din 19 iulie 1996 în redactarea anterioară Legii nr. 246 din 29 iulie 2022.

Curtea a notat că, potrivit prevederilor articolului 140 alin. (1) din Constituție, legile sau unele părți ale acestora devin nule din momentul adoptării hotărârii corespunzătoare a Curții Constituționale. În jurisprudența sa, Curtea a statuat că textul ”din momentul adoptării hotărârii” din norma constituțională citată se referă la efectul ex nunc al hotărârilor Curții Constituționale, fapt care presupune că acestea produc efecte pentru viitor. Reieșind din cele menționate, Curtea a reținut că constatările sale nu afectează procedurile deja desfășurate și nu se aplică raporturilor ex ante momentului intrării în vigoare a prezentei Hotărâri.

Pornind de la argumentele invocate:

Curtea a admis parțial sesizările privind interpretarea articolelor 122 alin. (1) și 136 alin. (2) din Constituție și controlul de constituționalitate al articolelor 15 alin. (2) și 24 alin. (1) din Legea cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii.

Curtea a declarat neconstituționale articolele 15 alin. (2) și 24 alin. (1) din Legea cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii nr. 947 din 19 iulie 1996.

Curtea a revigorat prevederile articolului 15 alin. (2) și a tezei întâi a articolului 24 alin. (1) din Legea cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii nr. 947 din 19 iulie 1996 în redactarea anterioară Legii nr. 246 din 29 iulie 2022.